Развој регионалне политике у Европској Унији
Од стварања Европске економске заједнице (ЕЕЗ) 1958. године регионална политика је прошла кроз неколико фаза. Прва је трајала од 1958. до 1975. године и њена основна карактеристика била је недовољно фокусиран приступ регионалној политици Заједнице. Битне карактеристике друге фазе (1975–1986) биле су стварање нових инструмената и јачање постојећих, као и мали али константан раст расположивих фондова. Трећа фаза обележава период од 1986. до 1999. године. Главна карактеристика ове фазе је реформа и повећање доступних фондова као и побољшање ефикасности коришћених инструмената и потрошених средстава. Четврта фаза обухвата период од 2000. до 2006. године. У другој половини деведесетих припремана је Агенда 2000, којом је предвиђено и највеће проширење Европске уније (мај 2004. године), у оквиру којег 10 држава постају чланице ЕУ. Ово проширење повећало је за 20% популацију Европске уније и само за 5% БДП. Пета фаза обухвата текући буџетски период од 2007. до 2013. године. Карактерише је највећи утврђени износ финансијских средстава намењених најсиромашнијим државама чланицама и регионима и фокус приоритета на бржи привредни развој, стварање радних места и иновације.
Прва фаза (1958–1975)
Француска, Белгија, Западна Немачка, Италија, Луксембург и Холандија, државе оснивачи ЕЕЗ, су 1958. године биле на приближном уједначеном нивоу развијености изузев јужне Италије. Ова неуравнотеженост југа Италије са остатком Заједнице препозната је у Протоколу о Мезођорну који је придодат оснивачком Уговору ЕЕЗ из Рима 1957. године, ратификованом 1958. године. Члан 2 Уговора из Рима наводи принципе на којима се заснива ЕЕЗ, а један од њих је да се „кроз Заједницу унапређује складан, уравнотежен и одржив развој економије …“. Преамбула Уговора иде даље јер се у њој захтева „смањење постојећих регионалних диспропорционалности“. Осим ових навода у Уговору није много речено о инструментима који су потребни да се постигне хармоничан и уравнотежен развој.
Европска инвестициона банка (European Investment Bank ЕIB) основана је 1958. како би обезбедила средства по ниским каматним стопама за мање развијене регионе. Прва два структурна фонда створена су 1958. године: Европски социјални фонд (European Social Fund – ESF) и Европски фонд за управљање и гаранције у пољопривреди (European Agricultural Guidance and Guarantees Fund – EAGGF), са циљем да помогну у спровођењу заједничких политика. Поред ових инструмената, Уговор из Рима је дозволио извесне изузетке од општег принципа слободне конкуренције и од забране државних субвенција изван одређених области. Најбољи пример ових изузетака је члан 87 (3) (некадашњи члан 92 (3)) који дозвољава државну помоћ мање развијеним регионима, наравно, ако план одобри Европска комисија.
У периоду почетног развоја ЕЕЗ (шездесетих и седамдесетих година прошлог века), регионалне разлике нису представљале озбиљан проблем на комунитарном нивоу. Истовремено, државе-чланице су покушавале да међу собом једнако поделе и добит и губитке, али само на нивоу држава-чланица, не узимајући у обзир процес на регионалном нивоу. Иако су током шездесетих година средства била додељивања у ову сврху, врло је мало било учињено на нивоу Заједнице. ЕИБ јесте одобравала кредите за развој сиромашнијих региона, али додељена средства су била безначајна у поређењу са средствима које су трошиле владе. Друга два расположива фонда, ЕСФ и ЕФУГП, такође су, у овом периоду, имали мању улогу. Оваква ситуација је између осталог била узрокована тиме што су шездесете биле „златно доба“ западноевропске економије, нарочито италијанске, која је била право „економско чудо“. То је допринело да ове земље доделе значајна средства за развој својих региона, па нису осећали потребу за комунитарном акцијом (у оној мери у којој ће им требати у будућности). Међутим, регионалне политике држава чланица, због разлика у природи локалних проблема и различитих приступа, често су користиле потпуно различите инструменте који су често производили различите ефекте.
Што се тиче регионалне политике, прву комуникацију усвојила је Европска комисија 1965. године, праћена оснивањем Генералног директората за регионалну политику 1968. године (DG Regio). У Паризу 1972. године, шефови држава и Влада усвојили су закључак у ком је регионална политика описана као „кључни фактор јачања Заједнице“.
Друга фаза (1975-1986)
Регионална политика је на нивоу Заједнице почела да јача почетком седамдесетих година. То је био одговор Заједнице на погоршавање глобалне економске ситуације, проузроковано првом нафтном кризом 1973. године, чиме је завршено „златно доба“ европске економије. То је такође био и одговор на прво проширење до којег је дошло исте године. Нове чланице (Велика Британија, Ирска и Данска) уносе и структурне проблеме, али и искуства у решавању проблема регионалног развоја (нарочито у случају Ирске и Велике Британије, иначе прве европске земље која је усвојила сопствену регионалну политику 1928. године). Осим тога, када се Велика Британија прикључила заједничкој пољопривредној политици јавио се и велики проблем познат као „британско буџетско питање(#1)“ (British Budgetary Question – BBQ). Један од одговора на овај проблем било је и оснивање Европског фонда за регионални развој (European Regional Development Fund ERDF) 1975. године, кроз који је Заједница донекле надокнадила Британији губитак. Циљ ЕRDF је побољшање економске и социјалне кохезије у оквиру ЕУ, кроз помоћ у изједначавању разлика међу регионима и друштвеним групама.
Приступање Грчке 1981. и Шпаније и Португалије 1986. године повећало је потребе за заједничком регионалном политиком. Нов приступ регионалним разликама јавио се 1985. године, када су започети Интегрисани медитерански програми. Стварање ових програма договорено је 1982. године на захтев нове чланице - Грчке за већом финансијском помоћи. Циљ Интегрисаних медитеранских програма био је помоћ медитеранским областима Француске, југу Италије и пре свега целој Грчкој, како би се помогао развој туризма, пољопривреде и малих и средњих предузећа у овим регионима.
У овој фази основан је и Савет европских општина 1951. године у Женеви, а 1984. године променио је назив у Савет општина и региона Европе(#2).
Скупштина европских региона је основана 1985. године са седиштем у Стразбуру. Данас Скупштина представља више од 300 европских региона, укључујући и оне које се налазе изван граница Европске уније. Основни задатак Скупштине је изградња и јачање политичких органа који заступају регионалне институције у заједничким институцијама Европске уније, као и да унапређује међурегионалну сарадњу.
Трећа фаза (1986-1999)
Јединствени европски акт, који је усвојен 1986. године ради прилагођавања променама у Европској унији након проширења и који припрема основу за завршавање процеса стварања јединственог тржишта, утврдио је основу кохезионе политике. Нови наслов (сада XVII наслов, чланови 158–162) „Економска и социјална кохезија“ представља први покушај да се повежу циљеви члана 2 Уговора о Европској заједници „складан, уравнотежен и одржив развој“ са инструментима регионалне политике.
Овај период карактеришу и прве реформе структурних фондова (Делоров први пакет од 1989. до 1993. године). Реалне вредности структурних фондова су удвостручене и достижу 25% буџета Европске заједнице 1992. године, а утврђена су и начела вођења структурних операција и дефинисани стандарди и критеријуми за кориснике. 1992. је основан и Кохезиони фонд.
Комитет региона основан је Уговором из Мастрихта 1992. године и сачињен је од представника локалних и регионалних власти. Седиште Комитета региона је у Бриселу. Поједине земље имају квоту од 5 до 24 члана, у зависности од величине. Земље кандидати за чланство у Европској унији имају статус посматрача у Комитету региона. То је саветодавно тело које се састоји од представника европских регионалних и локалних власти. Овај Комитет мора да буде консултован пре него што се донесу одлуке у Европској унији из области регионалне политике, животне средине, културе, образовања и транспорта, а тичу се регионалних и локалних власти. Осим тога, Комисија, Савет и Европски парламент могу консултовати Комитет региона и за друга питања. Чланови Комитета су номиновани од својих националних Влада и поставља их Савет Европске уније на период од четири године.
Четврта фаза (2000-2006)
Ову фазу обележила је друга реформа структурних фондова у оквиру које су поједностављени принципи и правила кохезионе политике и припреме за проширење ЕУ. Велико проширење 2004. године када 10 држава постају чланице ЕУ, повећало је за 20% популацију Европске уније и само за 5% бруто друштвени производ. Проширењем су се повећале разлике у висини прихода по становнику и стопи незапослености. Нове државе чланице су током процеса придруживања имале на располагању претприступне инструменте који су их припремили за спровођење кохезионе политике а уласком у ЕУ почињу да користе структурне фондове и Кохезиони фонд.
У периоду од 2000. до 2006. године државама у процесу придруживања ЕУ на располагању су била четири финансијска инструмента:
- PHARE (Pologne et Hongrie – Aide a Restructuration Economique)
- ISPA (Instrument for Structural Policies for pre Accession)
- SAPARD (Special pre Accession Assistane for Agriculture and Rural Development)
- CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilization)
Република Србија је у периоду од 2000. до 2006. године користила CARDS инструмент у износу од око 1,3 милијарди евра.
Одлуком Европског савета из 1999. године, буџет намењен остваривању кохезионе политике за финансијски период од 2000- 2006. године износио је 213 милијарди евра за 15 држава чланица. Додатна финансијска средства у износу од 22 милијарде евра била су намењена новим државама чланицама у периоду од 2004. до 2006. године.
Четврту фазу је поред наведених промена обележило и доношење Лисабонске стратегије 2000. године чији су установљени темељи привредни развој, запошљавање и иновације.
Пета фаза (2007-2013)
У овој фази кохезиона политика ЕУ има стратешки приступ тј. у великој мери доприноси остваривању циљева Лисабонске и Гетеборшке стратегије. Смањивањем економских и социјалних разлика, Европска унија омогућава да сви региони и социјалне групе могу да допринесу и истовремено имају користи од општег економског развоја Уније. Кохезиона политика тј. политика регионалног развоја ЕУ саставни је део ових стратегија и кроз националне и регионалне развојне програме омогућава достизање стратешких циљева.
Пету фазу обележава и смањење броја фондова на три (Европски фонд за регионални развој, Евроспки социјални фонд и Кохезиони фонд), постављена су три циља, укинуте су иницијативе Заједнице и нагласак је стављен на мање развијене регионе.
Кохезиона политика и њени инструменти у периоду од 2007-2013. године усмерен је на већи раст и запошљавање у свим регионима и градовима Европске уније. Регионална-кохезиона политика се базира у овом периоду на три кључна циља: конвергенцији, регионалној конкурентности и запошљавању и европској територијалној сарадњи.
Конвергенција означава настојање да се промовишу услови за повећање раста и фактори који воде ка стварној конвергенцији најслабије развијених земаља чланица и региона. Међу 27 земаља чланица Европске уније овај циљ се односи на 84 региона у 18 земаља чланица. Укупан број становника у овим регионима је 154 милиона (31% ЕУ27), а БДП по глави становника нижи од 75% просека Заједнице (у односу на период 2000-2002). Овим циљем је такође обухваћено, у фази постепеног повлачења, још 16 региона са укупно 16,4 милиона становника и са БДП-ом мало изнад дефинисаног прага, због статистичког ефекта насталог увећањем Европске уније. Сума која је на располагању за остварење циља конвергенције је 282,8 милијарди евра, што представља 81,5% укупних средстава намењених регионалној политици.
Регионална конкурентност и запошљавање доприносе јачању конкурентности, атрактивности и запошљавању. Развојни програми помажу регионима да предвиде и промовишу економске промене кроз иновације и промоцију економије засноване на знању, предузетништва и заштите животне средине и побољшање њихове доступности. Прилагођавањем радне снаге и инвестирањем у људске ресурсе биће креирано више квалитетнијих послова.
Европска територијална сарадња намењена је јачању прекограничне сарадње кроз заједничке локалне и регионалне иницијативе, затим јачању транснационалне сарадње усмерене на интегрисани територијални развој, као и јачању интеррегионалне сарадње и размени искустава. Остварење овог циља се заснива на искуствима раније иницијативе Заједнице под називом INTERREG.
За достизање ових циљева, Европска унија у овом периоду планира инвестиције кроз кохезионе инструменте у износу од 347 милијарди евра.
Значајна карактеристика пете фазе у регионалној политици ЕУ је и обједињавање предприступних инструмената за помоћ државама - потенцијалним чланицама. Уредбом Савета Европе бр. 1085/2006, од 17. јула 2006. године, која је ступила на снагу 1. јануара 2007. године, сви дотадашњи инструменти (PHARE, ISPA, SAPARD, CARDS) замењени су једним Инструментом за предприступну помоћ - IPA (Instrument for Pre Accession Assistance) који се састоји од 5 компоненти и представља оквир за пружање помоћи државама кандидатима и потенцијалним кандидатима. Укупан ИПА буџет за период од 2007. до 2013. године износи 11,468 милијарди евра.
Наредна фаза у регионалној политици Европске уније биће обележена улогом кохезионих инструмената у оквиру стратегије Европа 2020, којом ЕУ поставља јасан циљ за превазилажење ефеката глобалне кризе а то је мудар, одржив и инклузиван раст (smart, sustainable and inclusive growth).
(#1) Када је приступила заједничкој пољопривредној политици, Велика Британија је почела значајно да доприноси буџету ЕЗ. Британија, као велики увозник хране из својих колонија плаћала је велике увозне дажбине на те производе. Истовремено, Велика Британија је имала мали али релативно ефикасан пољопривредни сектор, који је добијао ограничену помоћ од заједничке пољопривредне политике. С друге стране, Велика Британија није примала довољно средстава кроз друге видове расподеле у оквиру ЕЗ што је временом довело до великог финансијског јаза и разлике у доприносу Велике Британије заједничком буџету Европске заједнице и количини средстава које је добијала из расподеле ЕЗ.
(#2) Данас, чланство Савета чини више од 100.000 локалних и регионалних власти Европе из 29 европских земаља, учлањених у Савет непосредно или кроз 42 велике националне асоцијације локалних и регионалних власти.