Razvoj regionalne politike u Evropskoj Uniji
Od stvaranja Evropske ekonomske zajednice (EEZ) 1958. godine regionalna politika je prošla kroz nekoliko faza. Prva je trajala od 1958. do 1975. godine i njena osnovna karakteristika bila je nedovoljno fokusiran pristup regionalnoj politici Zajednice. Bitne karakteristike druge faze (1975–1986) bile su stvaranje novih instrumenata i jačanje postojećih, kao i mali ali konstantan rast raspoloživih fondova. Treća faza obeležava period od 1986. do 1999. godine. Glavna karakteristika ove faze je reforma i povećanje dostupnih fondova kao i poboljšanje efikasnosti korišćenih instrumenata i potrošenih sredstava. Četvrta faza obuhvata period od 2000. do 2006. godine. U drugoj polovini devedesetih pripremana je Agenda 2000, kojom je predviđeno i najveće proširenje Evropske unije (maj 2004. godine), u okviru kojeg 10 država postaju članice EU. Ovo proširenje povećalo je za 20% populaciju Evropske unije i samo za 5% BDP. Peta faza obuhvata tekući budžetski period od 2007. do 2013. godine. Karakteriše je najveći utvrđeni iznos finansijskih sredstava namenjenih najsiromašnijim državama članicama i regionima i fokus prioriteta na brži privredni razvoj, stvaranje radnih mesta i inovacije.
Prva faza (1958–1975)
Francuska, Belgija, Zapadna Nemačka, Italija, Luksemburg i Holandija, države osnivači EEZ, su 1958. godine bile na približnom ujednačenom nivou razvijenosti izuzev južne Italije. Ova neuravnoteženost juga Italije sa ostatkom Zajednice prepoznata je u Protokolu o Mezođornu koji je pridodat osnivačkom Ugovoru EEZ iz Rima 1957. godine, ratifikovanom 1958. godine. Član 2 Ugovora iz Rima navodi principe na kojima se zasniva EEZ, a jedan od njih je da se „kroz Zajednicu unapređuje skladan, uravnotežen i održiv razvoj ekonomije …“. Preambula Ugovora ide dalje jer se u njoj zahteva „smanjenje postojećih regionalnih disproporcionalnosti“. Osim ovih navoda u Ugovoru nije mnogo rečeno o instrumentima koji su potrebni da se postigne harmoničan i uravnotežen razvoj.
Evropska investiciona banka (European Investment Bank ЕIB) osnovana je 1958. kako bi obezbedila sredstva po niskim kamatnim stopama za manje razvijene regione. Prva dva strukturna fonda stvorena su 1958. godine: Evropski socijalni fond (European Social Fund – ESF) i Evropski fond za upravljanje i garancije u poljoprivredi (European Agricultural Guidance and Guarantees Fund – EAGGF), sa ciljem da pomognu u sprovođenju zajedničkih politika. Pored ovih instrumenata, Ugovor iz Rima je dozvolio izvesne izuzetke od opšteg principa slobodne konkurencije i od zabrane državnih subvencija izvan određenih oblasti. Najbolji primer ovih izuzetaka je član 87 (3) (nekadašnji član 92 (3)) koji dozvoljava državnu pomoć manje razvijenim regionima, naravno, ako plan odobri Evropska komisija.
U periodu početnog razvoja EEZ (šezdesetih i sedamdesetih godina prošlog veka), regionalne razlike nisu predstavljale ozbiljan problem na komunitarnom nivou. Istovremeno, države-članice su pokušavale da među sobom jednako podele i dobit i gubitke, ali samo na nivou država-članica, ne uzimajući u obzir proces na regionalnom nivou. Iako su tokom šezdesetih godina sredstva bila dodeljivanja u ovu svrhu, vrlo je malo bilo učinjeno na nivou Zajednice. EIB jeste odobravala kredite za razvoj siromašnijih regiona, ali dodeljena sredstva su bila beznačajna u poređenju sa sredstvima koje su trošile vlade. Druga dva raspoloživa fonda, ESF i EFUGP, takođe su, u ovom periodu, imali manju ulogu. Ovakva situacija je između ostalog bila uzrokovana time što su šezdesete bile „zlatno doba“ zapadnoevropske ekonomije, naročito italijanske, koja je bila pravo „ekonomsko čudo“. To je doprinelo da ove zemlje dodele značajna sredstva za razvoj svojih regiona, pa nisu osećali potrebu za komunitarnom akcijom (u onoj meri u kojoj će im trebati u budućnosti). Međutim, regionalne politike država članica, zbog razlika u prirodi lokalnih problema i različitih pristupa, često su koristile potpuno različite instrumente koji su često proizvodili različite efekte.
Što se tiče regionalne politike, prvu komunikaciju usvojila je Evropska komisija 1965. godine, praćena osnivanjem Generalnog direktorata za regionalnu politiku 1968. godine (DG Regio). U Parizu 1972. godine, šefovi država i Vlada usvojili su zaključak u kom je regionalna politika opisana kao „ključni faktor jačanja Zajednice“.
Druga faza (1975-1986)
Regionalna politika je na nivou Zajednice počela da jača početkom sedamdesetih godina. To je bio odgovor Zajednice na pogoršavanje globalne ekonomske situacije, prouzrokovano prvom naftnom krizom 1973. godine, čime je završeno „zlatno doba“ evropske ekonomije. To je takođe bio i odgovor na prvo proširenje do kojeg je došlo iste godine. Nove članice (Velika Britanija, Irska i Danska) unose i strukturne probleme, ali i iskustva u rešavanju problema regionalnog razvoja (naročito u slučaju Irske i Velike Britanije, inače prve evropske zemlje koja je usvojila sopstvenu regionalnu politiku 1928. godine). Osim toga, kada se Velika Britanija priključila zajedničkoj poljoprivrednoj politici javio se i veliki problem poznat kao „britansko budžetsko pitanje(#1)“ (British Budgetary Question – BBQ). Jedan od odgovora na ovaj problem bilo je i osnivanje Evropskog fonda za regionalni razvoj (European Regional Development Fund ERDF) 1975. godine, kroz koji je Zajednica donekle nadoknadila Britaniji gubitak. Cilj ЕRDF je poboljšanje ekonomske i socijalne kohezije u okviru EU, kroz pomoć u izjednačavanju razlika među regionima i društvenim grupama.
Pristupanje Grčke 1981. i Španije i Portugalije 1986. godine povećalo je potrebe za zajedničkom regionalnom politikom. Nov pristup regionalnim razlikama javio se 1985. godine, kada su započeti Integrisani mediteranski programi. Stvaranje ovih programa dogovoreno je 1982. godine na zahtev nove članice - Grčke za većom finansijskom pomoći. Cilj Integrisanih mediteranskih programa bio je pomoć mediteranskim oblastima Francuske, jugu Italije i pre svega celoj Grčkoj, kako bi se pomogao razvoj turizma, poljoprivrede i malih i srednjih preduzeća u ovim regionima.
U ovoj fazi osnovan je i Savet evropskih opština 1951. godine u Ženevi, a 1984. godine promenio je naziv u Savet opština i regiona Evrope(#2).
Skupština evropskih regiona je osnovana 1985. godine sa sedištem u Strazburu. Danas Skupština predstavlja više od 300 evropskih regiona, uključujući i one koje se nalaze izvan granica Evropske unije. Osnovni zadatak Skupštine je izgradnja i jačanje političkih organa koji zastupaju regionalne institucije u zajedničkim institucijama Evropske unije, kao i da unapređuje međuregionalnu saradnju.
Treća faza (1986-1999)
Jedinstveni evropski akt, koji je usvojen 1986. godine radi prilagođavanja promenama u Evropskoj uniji nakon proširenja i koji priprema osnovu za završavanje procesa stvaranja jedinstvenog tržišta, utvrdio je osnovu kohezione politike. Novi naslov (sada XVII naslov, članovi 158–162) „Ekonomska i socijalna kohezija“ predstavlja prvi pokušaj da se povežu ciljevi člana 2 Ugovora o Evropskoj zajednici „skladan, uravnotežen i održiv razvoj“ sa instrumentima regionalne politike.
Ovaj period karakterišu i prve reforme strukturnih fondova (Delorov prvi paket od 1989. do 1993. godine). Realne vrednosti strukturnih fondova su udvostručene i dostižu 25% budžeta Evropske zajednice 1992. godine, a utvrđena su i načela vođenja strukturnih operacija i definisani standardi i kriterijumi za korisnike. 1992. je osnovan i Kohezioni fond.
Komitet regiona osnovan je Ugovorom iz Mastrihta 1992. godine i sačinjen je od predstavnika lokalnih i regionalnih vlasti. Sedište Komiteta regiona je u Briselu. Pojedine zemlje imaju kvotu od 5 do 24 člana, u zavisnosti od veličine. Zemlje kandidati za članstvo u Evropskoj uniji imaju status posmatrača u Komitetu regiona. To je savetodavno telo koje se sastoji od predstavnika evropskih regionalnih i lokalnih vlasti. Ovaj Komitet mora da bude konsultovan pre nego što se donesu odluke u Evropskoj uniji iz oblasti regionalne politike, životne sredine, kulture, obrazovanja i transporta, a tiču se regionalnih i lokalnih vlasti. Osim toga, Komisija, Savet i Evropski parlament mogu konsultovati Komitet regiona i za druga pitanja. Članovi Komiteta su nominovani od svojih nacionalnih Vlada i postavlja ih Savet Evropske unije na period od četiri godine.
Četvrta faza (2000-2006)
Ovu fazu obeležila je druga reforma strukturnih fondova u okviru koje su pojednostavljeni principi i pravila kohezione politike i pripreme za proširenje EU. Veliko proširenje 2004. godine kada 10 država postaju članice EU, povećalo je za 20% populaciju Evropske unije i samo za 5% bruto društveni proizvod. Proširenjem su se povećale razlike u visini prihoda po stanovniku i stopi nezaposlenosti. Nove države članice su tokom procesa pridruživanja imale na raspolaganju pretpristupne instrumente koji su ih pripremili za sprovođenje kohezione politike a ulaskom u EU počinju da koriste strukturne fondove i Kohezioni fond.
U periodu od 2000. do 2006. godine državama u procesu pridruživanja EU na raspolaganju su bila četiri finansijska instrumenta:
- PHARE (Pologne et Hongrie – Aide a Restructuration Economique)
- ISPA (Instrument for Structural Policies for pre Accession)
- SAPARD (Special pre Accession Assistane for Agriculture and Rural Development)
- CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilization)
Republika Srbija je u periodu od 2000. do 2006. godine koristila CARDS instrument u iznosu od oko 1,3 milijardi evra.
Odlukom Evropskog saveta iz 1999. godine, budžet namenjen ostvarivanju kohezione politike za finansijski period od 2000- 2006. godine iznosio je 213 milijardi evra za 15 država članica. Dodatna finansijska sredstva u iznosu od 22 milijarde evra bila su namenjena novim državama članicama u periodu od 2004. do 2006. godine.
Četvrtu fazu je pored navedenih promena obeležilo i donošenje Lisabonske strategije 2000. godine čiji su ustanovljeni temelji privredni razvoj, zapošljavanje i inovacije.
Peta faza (2007-2013)
U ovoj fazi koheziona politika EU ima strateški pristup tj. u velikoj meri doprinosi ostvarivanju ciljeva Lisabonske i Geteborške strategije. Smanjivanjem ekonomskih i socijalnih razlika, Evropska unija omogućava da svi regioni i socijalne grupe mogu da doprinesu i istovremeno imaju koristi od opšteg ekonomskog razvoja Unije. Koheziona politika tj. politika regionalnog razvoja EU sastavni je deo ovih strategija i kroz nacionalne i regionalne razvojne programe omogućava dostizanje strateških ciljeva.
Petu fazu obeležava i smanjenje broja fondova na tri (Evropski fond za regionalni razvoj, Evrospki socijalni fond i Kohezioni fond), postavljena su tri cilja, ukinute su inicijative Zajednice i naglasak je stavljen na manje razvijene regione.
Koheziona politika i njeni instrumenti u periodu od 2007-2013. godine usmeren je na veći rast i zapošljavanje u svim regionima i gradovima Evropske unije. Regionalna-koheziona politika se bazira u ovom periodu na tri ključna cilja: konvergenciji, regionalnoj konkurentnosti i zapošljavanju i evropskoj teritorijalnoj saradnji.
Konvergencija označava nastojanje da se promovišu uslovi za povećanje rasta i faktori koji vode ka stvarnoj konvergenciji najslabije razvijenih zemalja članica i regiona. Među 27 zemalja članica Evropske unije ovaj cilj se odnosi na 84 regiona u 18 zemalja članica. Ukupan broj stanovnika u ovim regionima je 154 miliona (31% EU27), a BDP po glavi stanovnika niži od 75% proseka Zajednice (u odnosu na period 2000-2002). Ovim ciljem je takođe obuhvaćeno, u fazi postepenog povlačenja, još 16 regiona sa ukupno 16,4 miliona stanovnika i sa BDP-om malo iznad definisanog praga, zbog statističkog efekta nastalog uvećanjem Evropske unije. Suma koja je na raspolaganju za ostvarenje cilja konvergencije je 282,8 milijardi evra, što predstavlja 81,5% ukupnih sredstava namenjenih regionalnoj politici.
Regionalna konkurentnost i zapošljavanje doprinose jačanju konkurentnosti, atraktivnosti i zapošljavanju. Razvojni programi pomažu regionima da predvide i promovišu ekonomske promene kroz inovacije i promociju ekonomije zasnovane na znanju, preduzetništva i zaštite životne sredine i poboljšanje njihove dostupnosti. Prilagođavanjem radne snage i investiranjem u ljudske resurse biće kreirano više kvalitetnijih poslova.
Evropska teritorijalna saradnja namenjena je jačanju prekogranične saradnje kroz zajedničke lokalne i regionalne inicijative, zatim jačanju transnacionalne saradnje usmerene na integrisani teritorijalni razvoj, kao i jačanju interregionalne saradnje i razmeni iskustava. Ostvarenje ovog cilja se zasniva na iskustvima ranije inicijative Zajednice pod nazivom INTERREG.
Za dostizanje ovih ciljeva, Evropska unija u ovom periodu planira investicije kroz kohezione instrumente u iznosu od 347 milijardi evra.
Značajna karakteristika pete faze u regionalnoj politici EU je i objedinjavanje predpristupnih instrumenata za pomoć državama - potencijalnim članicama. Uredbom Saveta Evrope br. 1085/2006, od 17. jula 2006. godine, koja je stupila na snagu 1. januara 2007. godine, svi dotadašnji instrumenti (PHARE, ISPA, SAPARD, CARDS) zamenjeni su jednim Instrumentom za predpristupnu pomoć - IPA (Instrument for Pre Accession Assistance) koji se sastoji od 5 komponenti i predstavlja okvir za pružanje pomoći državama kandidatima i potencijalnim kandidatima. Ukupan IPA budžet za period od 2007. do 2013. godine iznosi 11,468 milijardi evra.
Naredna faza u regionalnoj politici Evropske unije biće obeležena ulogom kohezionih instrumenata u okviru strategije Evropa 2020, kojom EU postavlja jasan cilj za prevazilaženje efekata globalne krize a to je mudar, održiv i inkluzivan rast (smart, sustainable and inclusive growth).
(#1) Kada je pristupila zajedničkoj poljoprivrednoj politici, Velika Britanija je počela značajno da doprinosi budžetu EZ. Britanija, kao veliki uvoznik hrane iz svojih kolonija plaćala je velike uvozne dažbine na te proizvode. Istovremeno, Velika Britanija je imala mali ali relativno efikasan poljoprivredni sektor, koji je dobijao ograničenu pomoć od zajedničke poljoprivredne politike. S druge strane, Velika Britanija nije primala dovoljno sredstava kroz druge vidove raspodele u okviru EZ što je vremenom dovelo do velikog finansijskog jaza i razlike u doprinosu Velike Britanije zajedničkom budžetu Evropske zajednice i količini sredstava koje je dobijala iz raspodele EZ.
(#2) Danas, članstvo Saveta čini više od 100.000 lokalnih i regionalnih vlasti Evrope iz 29 evropskih zemalja, učlanjenih u Savet neposredno ili kroz 42 velike nacionalne asocijacije lokalnih i regionalnih vlasti.